如何推进政府绩效管理（互动天地）
编者的话
党的十八大报告强调，推进政府绩效管理。实行政府绩效管理是创新行政管理方式的重要方面，有利于提高政府的公信力和执行力。近年来，一些地方和部门积极进行政府绩效管理探索，取得了明显成效。但由于开展政府绩效管理的时间不长，在认识上还存在一些偏差，在实践中还存在一些问题，亟须相关理论工作者和实际工作者在交流互动中掌握实情、深化认识、明确方向。本期“互动天地”的3篇文章围绕推进政府绩效管理的现状、问题与对策进行了探讨。
“四位一体” 全面推进
刘旭涛
当前，我国政府绩效管理的实行已进入快车道。但由于政府绩效管理开展时间不长，一些地方政府和部门对此认识不足，在实践中还存在一些问题。应针对认识和实践中存在的问题，坚持转变思想观念、培育绩效文化、加强制度建设、优化技术手段“四位一体”，全面推进政府绩效管理。
转变思想观念，明确绩效管理的内涵和标准。目前，很多地方实行的政府绩效管理实际上是对以往目标考核的简单移植，将绩效管理视为上级对下级打分排名、评优罚劣的考核工具。这种做法容易导致被评估对象只关注每年的打分和排名，而忽略工作绩效的改进和提升，甚至割裂工作与考核之间的关系，使日常工作与年底考核出现“两张皮”现象。事实上，绩效管理在本质上是发现问题、诊断问题，并在此基础上持续改进绩效的重要工具。因此，在推进政府绩效管理过程中，首先应澄清思想认识上的误区，真正让绩效管理回归其本意。检验政府绩效管理，应看其是否体现了政府管理的先进理念：是否有利于提升政府公信力，引导公民有效监督和评价政府；是否有利于政府提高执行力，有效完成各项任务；是否有利于提升政府效能，强化政府自身建设；是否有利于规范政府行为，保证行政权力运行的制度化、规范化、透明化；等等。
培育绩效文化，营造绩效管理的良好环境和氛围。绩效文化是一种软环境，关系各利益相关者对绩效管理能否自觉认同、积极参与，是决定政府绩效管理成效的深层因素。目前，一些地方政府和部门在实行绩效管理过程中，虽然思想上高度重视，制度建设也基本到位，但往往是“高层有热情、中层有疑惑、基层有抵触”，并没有在全员中形成共识。究其原因，除了思想认识存在误区，绩效文化氛围不浓、各参与方之间缺乏有效沟通也是重要因素。事实上，有效沟通是绩效管理的重要环节，应当贯穿于绩效管理的全过程。无论绩效计划、绩效执行，还是绩效评估、绩效反馈，各个环节、各个层面都需要广泛深入沟通。只有这样，绩效管理才能在全体组织成员中形成共识，吸引大家积极参与。因此，在开展政府绩效管理过程中，应大力培育和弘扬绩效文化，让“对事不对人”的理念深入人心，使绩效管理真正发挥好“持续沟通、持续改进”的作用。
加强制度建设，夯实绩效管理的基础和平台。制度建设既包括绩效管理制度本身的建设，也包括为更好开展绩效管理而进行的基础性制度建设。当前，一些地方政府和部门在实行绩效管理过程中，只是在岗位与岗位之间、部门与部门之间进行简单的横向比较，而不是对照具体的岗位要求、部门职责以及既定的绩效计划等进行评估。这种做法看似容易操作，实际上带有较强的主观色彩，容易滋长舞弊行为。从规范管理的角度看，如果各单位的岗位职责、工作流程、工作记录等方面的基础性制度不健全，年度规划、行动计划、保障措施无法有效落实，就会导致绩效评估“表面轰轰烈烈，实际流于形式”。因此，推进政府绩效管理必须在制度建设上下功夫，尤其是一些基础性制度应配套跟进。
优化技术手段，提高绩效管理的质量和水平。绩效管理与其他管理方式的一个显著区别，就在于拥有相对客观的量化指标和测量评价的技术手段，可以为提升组织绩效提供有效的技术保障。但同时应看到，绩效管理的技术手段也有局限性。政府绩效是一个非常复杂的问题，很难完全通过量化指标反映出来。一些地方政府和部门在实行绩效管理过程中，片面追求各种精致的量化数据，甚至将一些很难量化的问题也转化成数据指标，这样的量化考核并不能真实准确地反映现实状况。其实，任何涉及行为、过程以及工作表现的测量评价，都存在评价内容和评价指标之间的平衡问题。评估是一个相对有效的模糊测量工具，对它的局限性应有清醒认识。在实践中，应坚持定量与定性结合、事实判断与价值判断结合，纠正要么“完全定性”、要么“完全量化”的极端做法。
（作者为国家行政学院领导人员考试测评研究中心副主任、教授）
坚持“四个导向” 提高管理水平
祁凡骅
近年来，我国一些地方陆续开展了政府绩效管理探索。目前，全国已有20多个省（区、市）政府出台了政府绩效管理的相关规定。这些实践探索，对于进一步转变政府职能、提高政府公信力和执行力具有重要意义。进一步提高政府绩效管理水平，应把握好四个导向。
人民导向。在政府绩效管理中坚持人民导向，是坚持我们党立党为公、执政为民理念的必然要求，是提升政府公信力的必然选择。坚持人民导向，就是把为人民服务作为各级政府的神圣职责和全体公务人员的基本准则，作为政府一切活动的出发点和落脚点，既努力使人民对政府提供的公共服务满意，也注重保障人民参与公共事务管理的权利；政府绩效目标的设置应积极回应人民期待，使绩效目标成为人民意志和利益的表达；将人民的满意度作为政府绩效评价的重要依据，为公民的有序参与提供便利，并及时将政府绩效考核结果向人民公开。
战略导向。战略导向的重点是对组织的总体目标、自身优势和劣势、外部挑战和机遇进行评估，并在此基础上制定长期发展目标，有效配置各种资源，从而实现可持续发展。我国政府管理中的“五年规划”，就是战略管理理念的科学运用。在政府绩效管理中树立战略导向，要求各级政府自觉树立大局观念和整体意识，在设定绩效目标时兼顾短期利益与长期利益、局部利益与整体利益，坚决避免竭泽而渔、只顾眼前的短期行为，有效解决不同部门之间恶性竞争、盲目攀比、职能交叉、推诿扯皮的问题。
结果导向。结果导向强调对项目运行结果的关注。早期的政府绩效管理更多关注预算和投入，而对产出和效率的关注和评价不够。结果导向更强调有效性，是对这种倾向的纠偏，已被各国政府绩效管理广泛采用。在政府绩效管理实践中坚持结果导向，要求把提高政府执行力放在突出位置，注重将目标转换为成果。具体而言，就是科学设定政府部门职权，做到有权必有责，实现权责对等；健全各级政府决策机制，努力使各项决策都符合客观规律，从制度上保证决策内容和决策程序科学；建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，提高政府执行力；坚持重大事项优先原则，对重要问题和重要任务进行优先顺序管理、优先资源分配、优先结果评价。
责任导向。责任导向是指政府绩效管理应体现责任政府的核心理念，着力培养公务人员的责任意识和服务意识。这具体体现在三个方面：一是绩效目标的设定应紧紧围绕政府部门的核心职责，及时回应人民关切。这就要求在绩效目标和评价模块设计中加大民生指标的比例和权重，优先考虑食品安全、环境保护、教育公平、医疗保障等重要民生事项。二是注重绩效责任的落实。将绩效责任意识由理念转化为制度，由制度转化为行为，由行为转化为习惯，由习惯转化为文化，努力营造积极、尽责、服务的实干氛围。三是建立科学规范的绩效奖惩制度。推动绩效责任履行状况与财政资金分配、公务员人事管理、公信力建设等直接挂钩，进一步完善公务员晋升、薪酬、津贴等相关制度，建立健全绩效奖惩的方式方法，用制度化的手段推进政府绩效管理。
（作者为中国人民大学行政管理学系副主任）
正视问题 探寻对策
王志飞 唐 魏
建设精简、高效、廉洁政府，是政府管理的一个重要目标。按照国务院的部署和要求，我国将进一步加大政府绩效管理试点工作力度，加快建立和完善政府绩效管理制度。大力推进政府绩效管理，是深化行政体制改革的必然要求，对于优化行政模式、提高行政效率、推动社会进步具有重要意义。
现实问题
政府绩效管理试点工作开展以来，各地各部门不断创新管理理念，形成了许多富有成效的管理模式。但由于我国开展政府绩效管理的时间不长、经验欠缺，还有不少方面需要改进和完善。
制度建设不够。评估办法较为单一，以政府内部评估为主，绩效管理的内容设计和评估体系构建大多基于政府自身需要，缺乏统一的规划和指导。在许多地方，评估指标以量化的经济指标为主，较多强调经济总量增长、税收增加等内容，而对居民实际收入、教育卫生、就业情况等涉及群众切身利益的内容关注不够，难以准确反映政府管理水平和地方经济社会发展状况。
缺乏政策指导。政府绩效评估在我国开展时间较短，缺乏有效的政策指导和相应的法律法规。绩效评估自发性较强，各层级、各地方、各部门差异较大。由于缺乏政策指导，一些地方和部门片面看重GDP指标，把政府绩效管理变成了“政绩工程”的展示。
缺少透明度。目前，绩效评估工作主要在政府内部完成，公开性、透明度不够，缺少有效的社会监督。参与评估的主体范围比较狭窄，不是各行业、各组织、各群体的人都能参与评估，因而评估的客观性、全面性得不到有效保障。这导致群众参与政府绩效评估热情不高，“走过场”、“形式主义”等问题比较突出。
基本对策
进一步搞好政府绩效管理，应着力解决当前存在的突出问题，充分发挥政府绩效管理的导向、激励、约束作用，不断提高政府的管理能力和服务水平。
加强制度建设。健全政府绩效管理总体规划，形成具有操作性的措施办法，对地方政府绩效管理进行有效指导和约束；打破内部评估格局，扩大群众参与，加强第三方评估机构建设；引导各级政府积极创新管理方法，坚持体制改革和机制创新并重；认真总结近年来各地开展“目标管理”、“效能建设”、“行风评议”、“万人评政府”等活动的成功经验，加强政策研究和宏观指导，积极研究制定相关法律法规和政策，鼓励地方政府进行探索和交流；积极借鉴国际先进的绩效管理方法和评估策略，结合实际情况，形成具有中国特色的政府绩效管理体系。
建立科学合理的评估指标体系。坚持从实际出发，使绩效指标体现不同层次、不同地区、不同部门的差异和特点，做到科学合理、真实管用。评价政府行为的基本标准应坚持从群众需求出发，既有经济指标，也有社会发展、环境建设和资源节约等指标，还应考虑人民生活质量、生活水平和满意度等。可以借鉴国际上比较成熟的“3E”准则，即围绕经济（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）展开。
扩大群众参与。金杯银杯，不如老百姓的口碑。人民的满意程度是政府绩效评估的最终标准。当前，一些地方将“民意指标”纳入部门绩效考核体系，对位居末位的领导干部，根据具体情况分别采取降职交流、免去行政职务、诫勉谈话等措施。这些做法对于推动群众参与政府绩效评估具有积极意义。应继续深入开展群众评议活动，扩大民意搜集和民主测评范围，规范公众评议政府绩效的方式方法，着力清除政府绩效评估中不利于群众参与的障碍，提升群众参与的质量和效果。
（作者单位：中共重庆市合川区委、西南大学）
(责任编辑：YZ教育)
